Maar de omvang van de overheid is relatief klein vergeleken met het buitenland

De overheid van Curaçao heeft naar schatting 6.000 mensen in dienst. Dat is significant meer dan in officiële publicaties wordt vermeld. Toch is die overheid relatief klein ten opzichte van het buitenland. In veel andere landen werken verhoudingsgewijs veel meer mensen voor de overheid.

Dat zegt Marinus Imthorn. Hij is econoom en secretaris bij de economenclub, de Curaçaose vereniging van economen en deed op persoonlijke titel onderzoek naar de omvang van de Curaçaose overheid in internationaal perspectief.

Aanleiding daarvoor was een publicatie vorig jaar op deze nieuwssite en ging over het aantal ambtenaren dat Curaçao in dienst heeft: 4.094. Het bericht verwees naar een bekendmaking van het ministerie van Bestuur, Planning en Dienstverlening (BPD) van 17 september 2019. Daarin stond de volgende tabel:

Vergelijking overheidspersoneel met voorgaande maand	Mei 2019	April 2019
Ambtenaren bij ministeries en staatsorganen	3.343	3.342
Onderwijzend personeel	660	659
Directie Openbaar Onderwijs	47	47
Niet-onderwijzend personeel Openbaar Onderwijs	44	44
Totaal overheidspersoneel	4.094	4.092

Deze tabel riep een aantal vragen op. Wat wordt verstaan onder ‘de overheid’? Omvat deze tabel alle medewerkers van de overheid van Curaçao? Waarom wordt enkel het personeel in het onderwijs genoemd en niet, bijvoorbeeld, de zorgsector? Is het getal van 4.094 veel, gemiddeld of weinig vergeleken met andere landen?

Imthorn ging op onderzoek uit en kwam tot opvallende conclusies. Eén opmerking geeft hij vooraf. Dit artikel gaat enkel in op de omvang van de overheid in termen van aantal medewerkers. De (doelmatigheid van de) uitgaven van de overheid of het functioneren van overheidspersoneel blijft buiten beschouwing.

De rol van de overheid

In de samenleving en het economisch verkeer speelt de overheid een belangrijke rol. Zo kan zij wetten en regels opstellen om daarmee het gedrag van burgers en bedrijven te beïnvloeden. Daarvoor zijn mensen nodig die toezien op de naleving van deze wetten en regels, zoals de politie en het gerecht. Verder kan de overheid belastingen en andere verplichte heffingen opleggen om dat geld vervolgens te gebruiken voor de herverdeling van inkomen en het aanbieden van diensten die de markt niet (snel) zal aanbieden, zoals defensie en straatverlichting.

De reikwijdte van de activiteiten van een overheid verschilt van land tot land en verandert over tijd. Zo zijn in Curaçao relatief veel markten gereguleerd op prijs en aanbod die in andere landen niet meer worden gestuurd door de overheid (FTAC, 2019). Een ander voorbeeld is dat in Curaçao vijftig jaar geleden nog geen centraal bureau voor de statistiek bestond, maar nu vanzelfsprekend wel.

Afbakening van de overheid

De overheid is niet één grote eenheid, maar een geheel van verschillende instellingen, ieder met een specifieke taak. De centrale overheid kan immers bepaalde taken en bevoegdheden uitbesteden aan iemand anders. Bijvoorbeeld het waarborgen van sociale zekerheid door de SVB. De gedachte hierbij is dat een aparte overheidsinstelling de taken effectiever kan uitvoeren dan de centrale overheid vanwege onder andere expertise en politieke onafhankelijkheid. Ook kunnen (financiële) risico’s beter worden beheerst.

Over sommige instellingen zal iedereen het eens zijn dat ze tot de overheid behoren, zoals een ministerie of de politie. Dit zijn instellingen die op basis van de grondwet van een land zijn opgericht. Maar bij andere instellingen kunnen de meningen verschillen. Behoort een rechtbank bijvoorbeeld tot de overheid? Of een openbaar ziekenhuis?

In Europa hanteren alle nationale statistiekbureaus dezelfde definitie van het begrip overheidsinstelling bij het publiceren van cijfers (CBS NL, 2018 en Eurostat, 2019). Deze definitie is gebaseerd op het System of National Accounts (“SNA”) van onder andere het IMF en de Verenigde Naties. De meest recente versie is van 2008 en wordt wereldwijd gehanteerd (Europese Commissie et al., 2009). Het Centraal Bureau voor de Statistiek van Curaçao gaat ook op deze versie over. Volgens de SNA 2008 (p. 436-441) behoort een organisatie tot de overheid als zij:

• zelfstandige beslissingsbevoegdheid heeft (onder andere op eigen naam activa bezitten, contracten afsluiten en leningen aangaan);
• eigendom is of onder controle staat van een centrale overheidsinstelling ( onder andere de mogelijkheid om het bestuur te benoemen, statuten te wijzigen en het algemene beleid van de organisatie te bepalen); en
• haar producten en/of diensten gratis of tegen economisch niet-significante prijzen levert. Dit is het geval wanneer de verkoopopbrengsten, exclusief vaste subsidies, maximaal 50% van de kosten dekken (“niet-marktproducent”).

Een overheidsinstelling kan zowel een publiekrechtelijke rechtsvorm zijn (bijvoorbeeld een ministerie of zelfstandig bestuursorgaan) als een privaatrechtelijke rechtsvorm (bijvoorbeeld een NV of stichting). Ter illustratie, in Nederland maken meer dan 1.600 verschillende instellingen deel uit van de overheid (link).

Het verschil tussen de overheid en de publieke sector

Naast het woord overheid komen we in het dagelijks spraakgebruik de begrippen publieke sector en semi-overheid tegen. Deze twee begrippen betekenen niet hetzelfde als de overheid. Het is belangrijk om dit onderscheid te benoemen.[1]

Het primaire doel van de publieke sector is meestal niet om winst te maken, maar om zo goed mogelijk een maatschappelijke functie te vervullen, zoals onderwijs, openbaar vervoer, water- en energievoorziening en zorg (Sociaal en Cultureel Planbureau, 2018). De publieke sector omvat alle overheidsinstellingen en alle overheidsbedrijven (CBS NL, 2018). Het verschil tussen een overheidsinstelling en een overheidsbedrijf zit hem in het laatste criterium van de SNA 2008. Een overheidsbedrijf is namelijk een private rechtspersoon dat eigendom is of onder controle staat van de (centrale) overheid en wél tegen economisch significante prijzen levert. Alle overheidsbedrijven tezamen vormen de semi-overheid.

De beoordeling of een organisatie wel of niet tegen economisch significante prijzen levert, is lastig en dient “case-by-case” plaats te vinden volgens het SNA 2008 (p. 438). De financiële jaarcijfers van een organisatie zijn een belangrijke input maar mogelijk niet altijd voldoende om zo’n beoordeling te doen. Duidelijke voorbeelden van overheidsbedrijven in Curaçao zijn – naar de mening van Imthorn – Aqualectra, Core en Curoil.

Afbakening van de overheid van Curaçao

Wat betekent dit allemaal voor de situatie in Curaçao? In de Staatsregeling van Curaçao worden verschillende instellingen opgesomd: Ministeries, de Staten, de Gouverneur, de Raad van Advies, de Algemene Rekenkamer, de Ombudsman, (andere) vaste colleges van advies, de Centrale Bank, de krijgsmacht, het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao, het Hof van Justitie, het Openbaar Ministerie en de politie. Deze instellingen behoren dus in ieder geval tot de overheid van Curaçao.

Op grond van artikel 110 en 111 van de Staatsregeling kunnen zelfstandige bestuursorganen (ZBO) en openbare lichamen worden ingesteld. Dergelijke instellingen behoren ook tot de overheid van Curaçao. Ten tijde van de voormalige Nederlandse Antillen waren al diverse ZBO’s ingesteld, ook al was daar pas vanaf 2004 een wettelijke grondslag voor (Sybesma, 2016). Momenteel zijn de volgende ZBO’s actief in Curaçao: het Algemeen Pensioenfonds Curaçao (APC), de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten (CBCS), de Fair Trade Authority Curaçao (FTAC), de Kamer van Koophandel (KvK), de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en de University of Curaçao (UoC). De volgende instellingen behoren ook tot de overheid maar de juridische status heeft Imthorn niet kunnen achterhalen: Bureau voor de Intellectuele Eigendom (BIE), Bureau Telecommunicatie en Post (BTP) en de Landsloterij Nederlandse Antillen (LL).

Naast de Raad van Advies, de Algemene Rekenkamer en de Ombudsman bestaat er in Curaçao ook een ander vast adviescollege, namelijk de Sociaal Economische Raad (SER). Verder worden regelmatig tijdelijke adviescommissies ingesteld zoals recent de adviescommissies ‘begrotingsdoorlichting 2019 – 2022’ en ‘financiële markten, bank- en verzekeringswezen’.

Ten slotte bestaat er in Curaçao een groot aantal privaatrechtelijke rechtspersonen die eigendom zijn of onder controle staan van de (centrale) overheid. Dit komt mede door een verzelfstandigingsgolf in de jaren ‘70 en ’80 (Goede, 2005 en Leussink, 2011). Zo staat op de website van de Stichting Bureau Toezicht en Normering Overheidsentiteiten (SBTNO) een lijst met 63 private ‘overheidsentiteiten’. Een deel van deze private rechtspersonen is geen marktproducent in de zin van het SNA 2008 en moet worden beschouwd als een overheidsinstelling. Zie bijlage 1 en 2 welke rechtspersonen dat naar de mening van Imthorn zijn. Ze zijn eerder een toezichthouder of uitvoerende dienst van de overheid dan een naar winst strevende aanbieder van producten of diensten op de markt.

Kortom, het voorgaande laat zien dat een groot aantal publiek- en privaatrechtelijke rechtspersonen onderdeel zijn van de overheid van Curaçao. Deze constatering komt deels tot uiting in het feit dat medewerkers van verschillende private rechtspersonen bij landsbesluit zijn aangewezen als ‘overheidsdienaar’ in de zin van de Pensioenlandsverordening overheidsdienaren (P.B. 2013, no 27 G.T.).

Curaçao is een land binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Binnen het Koninkrijk zijn verschillende overheidsinstellingen ingesteld bij rijkswet en mede actief in Curaçao, namelijk: het secretariaat van het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (Cft), het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (Hof), het Kabinet van de Gouverneur van Curaçao, de Kustwacht van het Koninkrijk in het Caribisch Gebied en de Raad voor de Rechtshandhaving (RvR). Indien een instelling deels wordt gefinancierd door Curaçao, dan moeten de medewerkers deels worden toegerekend aan de overheid van Curaçao.

Omvang van de overheid van Curaçao

Terug naar de tabel aan het begin van dit artikel en het getal van 4.094. Ten eerste valt het op dat dit getal een stuk lager is dan het getal van 4.597 dat wordt genoemd in de bijlage ‘Staat van het te Bezoldigen Personeel’ van de begroting van Curaçao voor 2019 (P.B. 2018, no 78) en een recente Financiële Management Rapportage (Ministerie van Financiën, 2019a, p. 44).

Ten tweede geeft de tabel aan dat de 751 medewerkers in het openbare onderwijs worden gezien als onderdeel van de overheid. Dat is juist; openbare scholen worden grotendeels gefinancierd door de centrale overheid (CBS NL, 2018). Maar het is niet precies duidelijk wat wordt bedoeld met ‘ambtenaren bij ministeries en staatsorganen.’

Imthorn heeft dit nagevraagd bij het Ministerie van BPD en een overzicht ontvangen van alle organisaties die daaronder vallen. In de tabel hieronder is weergegeven wat wel en niet is meegerekend in het getal van 4.094.

Wel meegerekend	Niet meegerekend
Directies/afdelingen van de negen ministeries, zoals Wetgeving en Juridische Zaken en Sector Gezondheid	Parlement: de Staten van Curaçao inclusief Griffie (74)
Uitvoerende diensten van de ministeries, zoals het Vergunningenloket en UO Openbare Werken	Kabinet van de Gevolmachtigde Minister van Curaçao (17)
Ondersteunende diensten van de ministeries, zoals de Shared Services Organisatie	Vaste colleges van advies: Algemene Rekenkamer (19)
Inspecterende diensten van de ministeries, zoals de Economische Inspectie en Inspectie der Belastingen	Tijdelijke colleges van advies: huidige actieve adviescommissies (15)
Staatsorganen: Raad van Advies, SER en de Ombudsman	Zelfstandige bestuursorganen: SVB (292), CBCS (200), APC (103), UoC (80), KvK (27) en FTAC (8)
Rechtelijke macht: Openbaar Ministerie	Status onbekend: BIE (5), BTP (40) en LL (9)
Werkzame personen in het openbaar onderwijs	Private vennootschappen die een overheidsinstelling zijn (zie bijlage 1): 146
	Private stichtingen die een overheidsinstelling zijn (zie bijlage 2): 610
	Koninkrijksbrede instellingen: Cft (0), het Hof (112), Kabinet Gouverneur (0), de Kustwacht (96), RvR (4)
Totaal: 4.094 medewerkers	Totaal: 1.857 medewerkers

Toelichting bij de tabel: het getal tussen haakjes (@) geeft de inschatting van Imthorn weer van het aantal werkzame personen bij de instellingen die niet zijn meegerekend. Het raffinaderij-personeel dat recent in dienst is getreden bij RdK is niet meegeteld. Inschatting Koninkrijksbrede instellingen op basis van het financieringsaandeel van het Land Curaçao.

Uit het overzicht van het Ministerie van BPD blijkt dat verschillende instellingen van de overheid niet worden meegeteld in de officiële cijfers over de omvang van de overheid van Curaçao. Dit geldt in ieder geval voor het parlement en zijn griffie, het Hof van Justitie, de Algemene Rekenkamer, alle ZBO’s, alle openbare lichamen en diverse private rechtspersonen. Bij elkaar worden naar schatting 1.857 medewerkers die in dienst zijn van de overheid van Curaçao niet meegeteld.

De inschatting van het aantal medewerkers bij private rechtspersonen die naar de mening van Imthorn een overheidsinstelling zijn, zijn gebaseerd op een lijst zoals gepubliceerd op de website van SBTNO. Maar er zijn mogelijk meer private stichtingen die als onderdeel van de overheid gezien moeten worden. In de bijlage ‘Staat van Inkomensoverdrachten’ van de begroting van Curaçao voor 2019 en in de Financiële Management Rapportages komt hij namelijk stichtingen tegen die niet op de website van SBTNO staan. Voorbeelden van dergelijke stichtingen zijn: Fundashon Duna Lus, Fundashon Negoshi Pikiña, Fundashon Parke Tropikal, Qredits Curaçao en Theater Luna Blou.

De overheid van Curaçao vergeleken met het buitenland

De databases van de International Labour Organization (ILO) van de Verenigde Naties en van de OECD zijn de twee beste openbare databronnen met informatie over de omvang van de overheid. Deze organisaties hebben data over meer dan 100 landen. Bij het verzamelen van data hanteren deze organisaties daarbij zoveel mogelijk de meest recente versie van de SNA (Verenigde Naties, z.d.). Voor Curaçao is in de database van de ILO (z.d.) één datapunt ingevoerd, namelijk 12.544 werkzame personen in de publieke sector in 2018. Er is helaas geen informatie ingevoerd over de omvang van de overheid.

Met behulp van de databases van de ILO en de OECD heeft Imthorn de omvang van de overheid van Curaçao vergeleken met het buitenland. Een gebruikelijke manier om landen met elkaar te vergelijken, is door het absolute aantal werkzame personen bij de overheid te delen op het aantal mensen dat (legaal) betaald werk verricht (ofwel: de werkzame beroepsbevolking).

Hetzelfde kan worden gedaan voor de relatieve omvang van publieke sector. Zie de tabel hieronder voor de resultaten. Daarbij is ook een gemiddelde berekend van de OECD-landen en van zestien landen met minder dan twee miljoen inwoners. Volgens het CBS van Curaçao hebben 57.634 personen betaald werk verricht in april 2019 (link).

	Omvang overheid (in %)	Omvang publieke sector (in %)
Curaçao	10,3 %	21,8%
Gemiddelde OECD-landen	17,7 %	21,3%
Gemiddeld landen < 2 mln inwoners	15,6 %	21,6 %
Eerste kwartiel	12,2 %	16,0 %
Derde kwartiel	19,3 %	26,3 %

Bronnen: CBS Curacao, ILOSTAT (Tabel Public Sector Employment) en OECD Government at a Glance. Overheid is centraal, regionaal en lokaal niveau tezamen. Achterliggende dataset beschikbaar op aanvraag. Deze dataset bevat informatie over 67 landen.

Uit de tabel volgt dat de overheid van Curaçao relatief klein is in vergelijking met het buitenland. Met 10,3% valt Curaçao in het eerste kwartiel. Ofwel, meer dan driekwart van alle landen waarover data beschikbaar is, heeft een grotere overheid (in procenten) dan Curaçao. De relatieve omvang van de publieke sector van Curaçao is daartegen redelijk gemiddeld ten opzichte van andere landen. Het percentage van 21,8% is vergelijkbaar met het OECD-gemiddelde van 21,3%. Dit suggereert dat de semi-overheid van Curaçao relatief groot is ten opzichte van het buitenland.

Conclusie

De overheid van een land bestaat volgens internationale richtlijnen uit de centrale overheid én alle instellingen die geen ‘marktproducent’ zijn en onder controle staan van de centrale overheid. Dit kunnen zowel publieke als private rechtspersonen zijn. Naar schatting zijn ongeveer 6.000 mensen in dienst van de overheid van Curaçao. Dat is significant meer dan in officiële publicaties, zoals de Financiële Management Rapportages, wordt vermeld.

Desondanks is de overheid van Curaçao (uitgedrukt als percentage van de werkzame beroepsbevolking) relatief klein ten opzichte van het buitenland. In veel andere landen werken verhoudingsgewijs (veel) meer mensen voor de overheid. De relatieve omvang van de publieke sector van Curaçao (21,8%) daarentegen is internationaal gezien redelijk gemiddeld. Dit suggereert dat relatief veel mensen in dienst zijn bij de semi-overheid.

---

De informatie in dit artikel is grotendeels gebaseerd op openbare bronnen maar bevat tevens subjectieve beoordelingen van de onderzoeker. Bijvoorbeeld bij de vraag of een individuele organisatie wel/geen marktproducent is. Imthorn geeft de overheid in overweging om meer transparantie op dit punt te creëren

Over Marinus Imthorn

Marinus Imthorn is zelfstandig concurrentie-econoom en secretaris bij de economenclub, de Curaçaose vereniging van economen. Tot vorig jaar heeft hij gewerkt bij de Fair Trade Authority Curaçao (FTAC). Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven. Dank gaat uit naar de heren Arrindell, Goede en Sybesma en mevrouw Mahabali voor de nuttige feedback op dit artikel.

---

Bijlage 1 – private vennootschappen in eigendom of onder controle van de overheid

Bijlage 2 – private stichtingen onder controle van de overheid

Geraadpleegde bronnen