De aanhoudende recessie op Curaçao is vooral het gevolg van de overloopeffecten van de aanhoudende crisis in Venezuela. Dat zegt het IMF, dat afgelopen maand een bezoek bracht aan het eiland. De economie van Curaçao zit al voor het vierde jaar in recessie. De overloopeffecten brengen langdurige structurele uitdagingen en tekortkomingen in de overheidsfinanciën aan het licht en dragen bij aan externe kwetsbaarheden.

Het implementeren van kwaliteitsmaatregelen die een blijvende verandering in de overheidsfinanciën teweegbrengen, is belangrijk voor de duurzaamheid op middellange termijn en het terugwinnen van economische groei. Geleidelijke fiscale aanpassingen in combinatie met geloofwaardige beleidsmaatregelen zouden de groei helpen beschermen en tegelijkertijd de duurzaamheid op de middellange termijn herstellen.

Download hier het hele rapport van het IMF

Olieindustrie
Het bruto binnenlands product (bnp) daalde in 2018 met naar schatting 2¾ procent. Opgeteld de afgelopen 3 jaar komt de krimp uit op 5½ procent. Dalingen in raffinage, olietranshipment en aanverwante diensten leverden de grootste bijdrage: de raffinaderij sloot de productie in de eerste helft van 2018 effectief af, terwijl werknemers werden behouden en de lonen van kleinschalige productie werden doorbetaald met de resterende voorraad olie.

Verstoringen in de oliesector hebben zich verspreid naar ondersteunende sectoren, waardoor de werkgelegenheid en de belastinginkomsten zijn verminderd. De overschakeling naar duurdere brandstofleveranciers in de tweede helft van 2018 en het faillissement van de lokale luchtvaartmaatschappij Insel Air – in verband met het onvermogen om betalingen uit Venezuela in te zamelen – droegen bij tot het externe tekort op de lopende rekening tot bijna 29 procent van het bnp en verhoogden de inflatie. Historisch gezien zijn sterke handelsbetrekkingen met Venezuela enorm gedaald. Zie figuur 1.

Toerisme

De economische vooruitzichten zijn uitdagend, zegt het IMF. Ondanks de snelle groei in de toeristische sector. Verwacht wordt dat het bnp dit jaar met ongeveer 2 procent zal krimpen. Met een grote negatieve bijdrage van de raffinaderij (geschat op 3-3½ procentpunt van het bnp) en ondersteunende activiteiten.

Dat zal slechts gedeeltelijk worden gecompenseerd door een positieve bijdrage van het toerisme. De sector zal naar verwachting in 2019 een groei met dubbele cijfers vertonen. Verwacht wordt dat de geplande bouw van hotels de kamercapaciteit verhoogt van 7.500 in 2018 tot bijna 10.000 in 2022. Toerisme uit Venezuela is grotendeels vervangen door meer toerisme uit Europa, de VS en Latijns-Amerika.

De vooruitzichten zijn onderhevig aan aanzienlijke neerwaartse risico’s: een permanente stillegging van de raffinaderij zou de recessie aanzienlijk vergroten en een aanzienlijke druk uitoefenen op de overheidsfinanciën via hogere sociale uitgaven. Hoewel het vinden van een nieuwe operator voor de raffinaderij de vooruitzichten zou verbeteren, kan het moeilijk zijn. De instroom van ongedocumenteerde Venezolaanse immigranten zorgt voor extra druk op de overheidsfinanciën.

Overheidsfinanciën

De diepe recessie heeft de uitdagingen bij het beheer van de overheidsfinanciën aangescherpt en heeft geleid tot een afwijking van de huidige begrotingsregel ondanks aanpassingsmaatregelen. Omdat de belastinginkomsten in 2018 met 1 procent van het bnp daalden, comprimeerden de autoriteiten de uitgaven en verminderden ze de huidige belastinginkomsten.

De voorraad niet-geïnde belastingaanslagen zijn aanzienlijk toegenomen en hebben moeilijkheden met uitgavencontrole geleid tot enkele uitgavenoverschrijdingen. De overheidsschuld is gestegen van ongeveer 51 procent van het bnp in 2016 tot bijna 55 procent in 2018.

De overheid heeft plannen uitgewerkt om de economische groei te herstellen en de overheidsfinanciën te verbeteren. Hun strategie is erop gericht de potentiële groei te vergroten, het beheer van de overheidsfinanciën te verbeteren en de werking van de publieke sector te verbeteren. Ze voorzien belangrijke structurele hervormingen om de administratieve rompslomp te verminderen en het ondernemingsklimaat te verbeteren.

Om het omzetbeheer te verbeteren, hebben ze een speciale manager aangesteld om leiding te geven aan verschillende projecten voor belastingnaleving en verwachten ze volledig gebruik te gaan maken van een nieuw IT-systeem dat in 2018 is geïnstalleerd. Met betrekking tot het belastingbeleid is de overheid van plan de omzetbelasting en accijnzen vanaf 1 juli 2019 te verhogen gevolgd door een grondiger herziening van het belastingstelsel volgend jaar.

Om de uitgaven te verminderen, is er een loon- en aanwervingsstop ingevoerd en de uitgavencontroles aangescherpt. De aanvullende begroting, die naar verwachting in de zomer zal worden goedgekeurd, introduceert extra kostenbesparende maatregelen, waaronder vrijwillige vervroegde uittreding voor ambtenaren van 59-62 jaar (die initiële kosten in 2020 met zich meebrengen, gevolgd door besparingen in de volgende jaren) en ook kosten -besparende maatregelen in de gezondheidssector, zoals het verlagen van de kosten binnen de ziekteverzekering door meer verantwoordelijkheid over te dragen van het socialezekerheidsstelsel naar de werkgevers. Daarnaast is er een routekaart ontwikkeld voor het verbeteren van het beheer van de overheidsfinanciën met het oog op een goedkeurende accountantsverklaring in 2021.

Basisscenario

Het basisscenario omvat de implementatie van de aangekondigde maatregelen van de overheid: kortetermijnbelastingen, aanwerving en loonbevriezing, vervroegde uittreding en besparingen op het gebied van de gezondheidszorg. Deze maatregelen zouden het huidige begrotingstekort tegen 2021 terugbrengen tot 0,9 procent van het BNP, minder dan het eigen begrotingsevenwicht van Curaçao, vanwege nog steeds zwakke inkomsten en hogere uitgaven voor sociale bescherming, deels als gevolg van hogere operationele kosten in het nieuwe ziekenhuis.

Als gevolg daarvan zou de staatsschuld in 2024 toenemen tot 62 procent van het BNP. Het bereiken van de doelstelling van Curaçao om een begrotingsevenwicht te hebben tegen 2021 zou niet alleen een sterke uitvoering van de bestaande plannen vereisen, maar ook enkele aanvullende maatregelen, zoals de aanpassing van het personeelsbestand.

Hoewel dit tekort gedeeltelijk kan worden opgevuld door een beter beheer van de ontvangsten en door strengere uitgavencontroles, zullen waarschijnlijk nieuwe maatregelen nodig zijn.

Een consistente uitvoering van kwaliteitsmaatregelen zijn belangrijker voor het bereiken van duurzaamheid op middellange termijn dan de snelheid van aanpassingen. Het is belangrijk om snel door te gaan met het implementeren van duurzame maatregelen om de uitgavencontroles aan te scherpen en het algemene beheer van de overheidsfinanciën te verbeteren, de mobilisatie van de inkomsten te vergroten en belangrijke fiscale risico’s aan te pakken, met name ziekteverzekeringen en pensioenen.

CFT

Uitgavenbeperkingen moeten gepaard gaan met wijzigingen in de wetgeving om hun duurzaamheid te garanderen. Zolang de uitvoering van deze maatregelen op schema ligt, zou een geleidelijk aanpassingspad, dat in 2021 het begrotingssaldo bereikt, levensvatbaar zijn. Deze geleidelijke aanpak verschilt van de meer frontloaded aanpassing* voorgesteld door de Nederlandse toezichthoudende autoriteit (Cft), om de negatieve impact op de groei tot een minimum te beperken.

De grote voorafgaande budgettaire aanpassing die het voorstel van het Cft met zich meebrengt (ongeveer 3,4 procent van het bnp in 2020) zou grote bezuinigingen vereisen, ook op sociale uitgaven, en zou de groei verder kunnen ondermijnen en het herstel van de duurzaamheid op middellange termijn bemoeilijken.

Tegelijkertijd moeten de autoriteiten, voor een meer geleidelijk pad om geloofwaardig te zijn, maatregelen vooraf formuleren en zich blijven inzetten om de aanpassing op middellange termijn voort te zetten en een primair overschot te bereiken in 2022-24 om de overheidsschuld stevig op een niveau te brengen.

Centrale Bank

Het grote externe tekort op de lopende rekening op Curaçao is een aanzienlijke kwetsbaarheid en vereist urgente aandacht. Het tekort, samen met de overliquiditeit in het bankwezen, brengt risico’s met zich mee voor de reserves van de Monetaire Unie, die zijn gedaald van 3,8 tot 3,5 maanden van de geraamde invoer van goederen en diensten tussen december 2018 en half mei.

De Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten overweegt opties om de overtollige liquiditeit aan te pakken en heeft IMF technische bijstand op dit gebied gevraagd. Fiscale aanpassing zou het externe tekort op de lopende rekening helpen verminderen, hoewel een sterke structurele hervorming nodig is om de export te verhogen en het tekort op een meer duurzame manier te verminderen. Het is belangrijk om stappen te nemen om de externe duurzaamheid op de middellange termijn te versterken.

Red Tape

Het is erg belangrijk om door te gaan met economische hervormingen op de hele economie om de potentiële groei te ondersteunen en de export te vergroten. Omslachtige voorschriften en administratieve rompslomp, b.v. langdurige vergunningsprocessen moeten worden aangepakt. De plannen van de autoriteiten om de administratieve procedures voor bedrijfs- en werkvergunningen te vereenvoudigen en te versnellen, moeten onverwijld worden uitgevoerd.

Procedures voor beëindiging van arbeidsovereenkomsten lijken omslachtig en kostbaar en bemoeilijken arbeidsmobiliteit en banengroei. De plannen van de autoriteiten om “flexizekerheid” te bevorderen (een combinatie van flexibiliteit op de arbeidsmarkt en adequate bescherming van werknemers) kunnen een stap in de goede richting zijn. Onevenwichtigheden op de arbeidsmarkt moeten worden aangepakt door herscholing en verbeteringen in educatieve en beroepsopleidingsprogramma’s.

De autoriteiten zijn van plan bestaande ontwikkelingsinstellingen in Invest-Curaçao te combineren en kapitaliseren met privatiseringsopbrengsten. Deze regeling zou twee garantiefondsen omvatten: één voor niet-gecompenseerde delen van leningen en één voor eigen vermogen. Deze fondsen, met name het aandelengarantiefonds, brengen aanzienlijke risico’s met zich mee en vereisen een goed risicobeheer en krachtig toezicht dat de risico’s kan beoordelen.

Aanzienlijke voorzichtigheid is geboden. Als de overheid doorgaat met het opzetten van Invest-Curaçao, zou ze zich moeten houden aan de best practices van goed bestuur en transparantie.

-0-0-0-

* Het CFT stelt voor om het cumulatieve huidige begrotingstekort van 2017-19 over drie jaar te compenseren door het bereiken van actuele overschotten van gelijke omvang in elk jaar gedurende 2020-22, waardoor de volledige aanpassing tot 2020 effectief wordt vooruitgeschoven. Bijvoorbeeld, als het huidige tekort van 2019 1,7 is procent van het bnp zoals geprojecteerd in het basisscenario van overheidspersoneel, zou voor deze aanpak een overschot van ongeveer 1,7 procent van het bnp in 2020-22 nodig zijn. In 2020 zou dit echter een aanpassing van ongeveer 3,4 procent van het bnp betekenen. Een aanpassing van deze omvang in een omgeving van voortdurende economische zwakte kan contraproductief zijn, aangezien dit kan leiden tot verdere krimp (geschat op 1½ procent in 2020).